El Estatuto del municipio turístico.El caso canario
Tesis doctoral.- Sebastián Martín de
Arrate.- 2004
sábado, 1 de febrero de 2014
sábado, 25 de enero de 2014
De la legislación turística municipal al Estatuto Municipal turístico.- Sebastián Martín de Arrate, agosto-1998
De la legislación turística municipal al
Estatuto Municipal turístico
1. INTRODUCCION
2. papel del Municipio en el turismo;
alcance y límites de la autonomía municipal.
2.1.- la Ley canaria 7/95, de 6 abril, de
Ordenación del Turismo.
2.2.- autonomía municipal..
2.3.- las Administraciones públicas en
materia turística...
2.3.1.- Competencias turísticas de las
Administraciones locales...
2.3.2.- Relaciones interadministrativas.
3. la TENSION entre el INTERES MUNICIPAL y
el interes REGIONAL
3.1.- LA ACTIVIDAD TURISTICA
3.1.1.- Ordenación general de la oferta
turística.
3.1.2.- Condiciones generales para el
desarrollo de la actividad turística....
3.2.- ORDENACION DEL SUELO Y DEL TERRITORIO
3.2.1.- planes insulares de ordenacion
territorial
3.2.2.- planeamiento. estandares urbanísticos
3.2.3.- licencias..
3.3.- infraestructuras TERRITORIALES y
servicios públicos...
3.3.1.- servicios públicos obligatorios.
3.3.2.- Gestion de los servicios..
4. Estatuto del Municipio turístico...
4.1.- Antecedentes..
4.2.- La regulación en la Ley 7/95...
4.3.- la definición del Municipio turístico
4.4.- medidas fiscales, administrativas y
financieras.
4.5.- La situacion actual.
5. conclusiones
6. bibliografia..
Sebastián Martín de Arrate,
agosto-1998
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1. INTRODUCCION
Ha existido de siempre una defecto, vicio
o imperfección del legislador estatal que, en este momento, tras veinte años de
estado de las autonomías, ha heredado el legislador regional: ambos olvidan, a
la hora de ejercer la potestad legislativa, de interés público general, que
forman parte de un Estado en el que coexisten distintas Administraciones.
Por un lado, no consideran, cuando dictan
las normas, que éstas van a ser aplicadas a entes públicos de naturaleza y
estructura diferente a la suya propia, lo que conduce, en ciertas ocasiones, a
que parte de las leyes nazcan inaplicables o faltas de la eficacia necesaria
porque están elaboradas, exclusivamente, a la medida de quien las dicta; puede
servirnos de ejemplo el Título VII [De la
revisión de los actos en vía administrativa] de la Ley 30/92, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el
Procedimiento Administrativo Común, que es absolutamente inaplicable a las
entidades menores en cuanto los recursos contra las resoluciones del Pleno y
del Presidente de las Corporaciones Locales han de residenciarse directamente
en vía contenciosa.
Por otra parte, se valen de las normas
que tienen la facultad (derecho y obligación) de dictar para irrogarse competencias que no les
corresponden o para intentar reducir el abanico de éstas que
constitucionalmente competen a las restantes Administraciones.
Un ejemplo de ello, sin olvidar los
evidentes aciertos que contiene, es la Ley Territorial 7/95, de 6 abril, de
Ordenación del Turismo, en la que el legislador autonómico, por una parte,
regula detenidamente los asuntos que conciernen a la propia Comunidad Autónoma,
sin dar la misma importancia a las cuestiones que atañen a las entidades
locales, y, en segundo lugar, roza en ocasiones la invasión de las competencias
de éstas. Se produce así un conflicto de atribuciones que nunca será resuelto
ni de manera abierta ni por los cauces legales previstos, lo que acarreará,
sencillamente, la inaplicación de una norma que ha costado tiempo y esfuerzo
elaborar.
2. papel del Municipio en el turismo; alcance y límites de la autonomía municipal.
2.1.- la Ley canaria 7/95, de 6 abril, de Ordenación del Turismo.
Esta Ley, publicada en el
Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Canarias nº 48, de 19 abril, entró
en vigor el 19 de julio de 1995; establece entre los objetivos principales de
la Ley (art. 1, apartados f y g; se reiteran en ello los art. 2.c y 6):
- La protección del medio ambiente y conservación de la naturaleza,
el paisaje y la cultura de Canarias, en cuanto objetos de atracción y recursos
turísticos.
- Establecer las directrices para la ordenación de las
infraestructuras territoriales y urbanísticas, como instrumentos de protección
del turismo.
- La planificación y programación sobre infraestructuras turísticas
de interés regional y la coordinación de las actuaciones que en esa
materia ejerzan Cabildos Insulares y municipios
Cabe observar cómo con
esta redacción del precepto se da un sesgo regionalista a la Ley y, como luego
veremos, ésta descuida regular con detalle las funciones que corresponden a
Cabildos y Municipios. Una ley que es dictada por la Comunidad Autónoma es una
Ley autonómica, una ley del Parlamento regional, pero no es una ley para
la Comunidad Autónoma. Ésta tiene una obligación trascendental, que es dictar
las normas que luego regirán el funcionamiento de las entidades territoriales
menores y no puede olvidar que ha de detenerse a regular pormenorizadamente las
cuestiones que son de vital interés para los Municipios y Cabildos.
2.2.- autonomía municipal
Además,
estimamos que en la Ley 7/95 el legislador autonómico se irroga competencias
que se superponen o solapan con las municipales, afectando así la autonomía
municipal.
Esta
ley tiene un evidente contenido urbanístico, lo que nos debe hacer recordar al
legislador regional que en el campo del urbanismo inciden intereses locales y
supralocales; esta coincidencia de intereses hace de la potestad del
planeamiento una potestad de titularidad compartida por Municipios y
Comunidades Autónomas (Sentencia del Tribunal Supremo, de 15 de noviembre de
1993, entre otras muchas), circunstancia derivada tanto de que el ordenamiento garantiza
a los Municipios el derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten al círculo
de sus intereses (art. 2.1 Ley 7/85, de 2 de abril, de Bases del Régimen
Local), como de que el Municipio tiene atribuídas, expresamente, competencias
en materia de ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística (art.
25.2.d Ley 7/85).
El
control autonómico sobre la actividad municipal debe ser un control de legalidad, de protección de los intereses supralocales,
y por ello no debe ser control de oportunidad ni puede afectar a los intereses
puramente locales. La autonomía del Municipio ‘...debe ser entendida como un derecho de la comunidad local a
participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de
cuantos asuntos les atañen...’ (Sentencia del Tribunal Constitucional
27/87, de 27 de febrero, FJ 2º) y las entidades locales no pueden ser dejadas,
en lo que a la definición de sus competencias se refiere, ‘...a la
interpretación que cada una de las Comunidades Autónomas haga de ese
derecho...’ (Sentencia del Tribunal Constitucional de 28/7/81).
El
derecho de los Municipios a intervenir en los asuntos que le conciernen ha de
ser respetado por el legislador autonómico, pues tiene su fundamento en principios
constitucionales (art. 137 y 140): como indica la Sentencia del Tribunal Constitucional
32/81, de 28 de julio de 1981 (FJ 3º), ‘...El
orden jurídico establecido por la Constitución asegura la existencia de
determinadas instituciones, a las que se considera como componentes esenciales
y cuya preservación se juzga indispensable...’. El legislador
ordinario tiene como límite un ‘...reducto
indisponible o núcleo esencial...’, límite que es desconocido ‘...cuando la institución es limitada de
modo que se le priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real
como institución para convertirse en un simple nombre...’. La Sentencia
nº 17/98, de 8 de enero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran
Canaria, que se vale del pronunciamiento de la Sentencia del Tribunal
Constitucional de 26 de abril de 1988, ha comprendido ésto perfectamente
cuando, al referirse al problema del alcance de las competencias locales,
destaca que ‘...sólo los Municipios
disfrutan de una garantía institucional que comprenda ciertas
competencias urbanísticas...’[1]
El
legislador estatal reconoce que‘...Salvo
algunas excepciones son raras las materias que en su integridad puedan
atribuirse al exclusivo interés de las Corporaciones locales; lógicamente
también son raras aquéllas en las que no exista interés local en juego; de ahí
que la cuestión de los ámbitos competenciales de los entes locales deba tener
en cuenta una composición equilibrada de los siguientes factores: a) La
necesidad de la garantía suficiente de la autonomía local...; b) armonización
de esa garantía general con...las distintas materias o sectores orgánicos de
acción pública...c) La imposibilidad material, en todo caso, de la definición
cabal y suficiente de las competencias locales en todos y cada uno de los
sectores de intervención potencial de la Administración local...’ (Exposición
de Motivos de la Ley 7/85, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local)
Por
tanto, el legislador autonómico al fijar los criterios reglamentarios, y el ejecutivo
de la Comunidad Autónoma al aplicarlos, deberá cuidar en qué medida fija el
alcance de los artículos 59, 60 y 61 de la Ley 7/95, que le permiten obligar a
los Municipios a la adaptación de su planeamiento general, a suspender para su
revisión y adaptación la vigencia de los Planes municipales o a suspender el
otorgamiento de licencias que hubieran de concederse en las zonas a que se
refiere el artículo 58.2 o en suelo calificado como de uso turístico: la
Comunidad Autónoma no tiene una tan amplia facultad de suspensión de licencias
y planes urbanísticos como la que pretende irrogarse, y parece que con la
redacción del art. 60 se está rozando la inconstitucionalidad del precepto;
parece querer ejercer una facultad de tutela sobre las Entidades Locales, un
control que en ocasiones será de oportunidad y no de legalidad. El control de
oportunidad le está vedado a la Comunidad Autónoma (por todas, las bien
conocidas y reiteradas Sentencias del Tribunal Constitucional nº 4/81 y 14/81,
de dos de febrero y veintinueve de abril), mientras que, cuando quiera ejercer
el control de legalidad habrá de recurrir a los mecanismos previstos en el cap.
3º del Tít. V de la Ley 7/85, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local. Es
preciso que la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas ‘crean’ en
la autonomía local: las Corporaciones Locales son Administraciones
territoriales, integradas por miembros democráticamente elegidos, y a las
Administraciones ‘superiores’ (superiores por el ámbito territorial, no por
otra cosa), corresponden competencias de carácter supralocal con sus
limitaciones, tienen unos cauces de control de las entidades menores legalmente
establecidos, y deben acatar el sistema constitucional y permitir que las
Entidades Locales decidan los asuntos de su competencia.
La
Sentencia del Tribunal Constitucional 14/81, de 29 de abril, define con precisión
cuándo está permitida a otra Administración la suspensión de los acuerdos de
las Entidades Locales, y ello sólo podrá hacerse a los efectos de defender las
competencias propias de la Administración autonómica (las que hayan sido
delegadas), cuando obedezca a corregir invasiones de ámbitos ajenos al local o
cuando la decisión municipal afecte a materia que corresponda a otra
Administración.
2.3.- las Administraciones públicas en materia turística
2.3.1.- Competencias turísticas de las Administraciones locales
La ley 7/95 (art. 6) indica que ‘...Corresponde a los Cabildos Insulares, en
materia turística, aquellas competencias que les atribuye la legislación de
régimen local y las transferidas por la Comunidad Autónoma de Canarias [no
hay que olvidarse de ello], y en especial
las siguientes: ...3. El desarrollo de la política de infraestructuras
turísticas de su isla especialmente dentro de los Planes Insulares de
ordenación; y 4. La coordinación de las actuaciones que, en materia de
infraestructuras turísticas, verifiquen los municipios de la isla
respectiva....’
En cuanto a los Municipios (art. 7), les
corresponde, ‘...en todo caso... en materia
turística: a) La prestación de los servicios turísticos obligatorios que
les impone la presente Ley; b) El otorgamiento de las licencias que la
legislación les atribuye en lo que atañe a las empresas y establecimientos
turísticos; c) La aprobación de los instrumentos de planeamiento que les
compete, conforme al ordenamiento vigente, de acuerdo con las precisiones de
esta Ley en cuanto al planeamiento directivo insular...’; también deberán
prestar servicio de vigilancia ambiental, con aprobación de Ordenanzas
específicas sobre calidad del medio ambiente, control de limpieza y de
salubridad, control de ruidos, control de olores, seguridad ciudadana (art.
65), servicio de vigilancia en playas (art. 66) y Centros de información
turística (art. 67). Además, los planes urbanísticos municipales declararán el
uso turístico del suelo en zonas urbanas o urbanizables, y también el
planeamiento municipal definirá la densidad máxima admisible en las parcelas
(ver epígrafe 3.2.2.-)
La interpretación de estos dos
preceptos deberá ponerse, necesariamente, en relación con el art. 25.2 de la
Ley 7/85, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, pues éste establece que el
Municipio ‘...ejercerá, en todo caso,
competencias en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades
Autónomas...’, si bien existen para estas Administraciones unas
limitaciones determinadas. Este mismo artículo desarrolla un ámbito o abanico
de competencias que guardan todas, en mayor o menor medida, relación con el
turismo:
a) Seguridad en lugares públicos.
b) Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías
urbanas.
c) Protección civil, prevención y extinción de incendios.
d) Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística;
promoción y gestión de viviendas; parques y jardines, pavimentación de vías
públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales.
e) Patrimonio histórico-artístico.
f) Protección del medio ambiente.
g) Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y
consumidores.
h) Protección de la salubridad pública.
i) Participación en la gestión de la atención primaria de la
salud.
l) Suministro de agua y alumbrado público; servicios de limpieza
viaria, de recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de
aguas residuales.
ll) Transporte público de viajeros.
m) Actividades o instalaciones culturales y deportivas: ocupación
del tiempo libre; turismo.
El apartado 3 de este art. 25 continúa
estableciendo que ‘...Sólo la Ley determina
las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo, de
conformidad con los principios establecidos en el artículo 2...’, por lo
que debe hacerse una interpretación restrictiva del precepto y sólo la Ley, en
sentido formal, será la que desarrolle el contenido de este precepto, por lo
que habrá de cuidarse el contenido que se dé al desarrollo reglamentario de la
Ley 7/95.
2.3.2.- Relaciones interadministrativas
Aún así, el legislador canario es
consciente de que es necesaria una absoluta coordinación entre las
Administraciones intervinientes en la actividad turística (art. 2.b, 8 y 9), y
prevé la redacción, por la Comunidad Autónoma, de un Plan regional de
Infraestructuras y un Plan Sectorial (art. 10); no obstante, quizás debió (y
debe) ser mayor la intervención municipal en la redacción de éstos.
3. la TENSION entre el INTERES MUNICIPAL y el interes REGIONAL
Se produce en esta Ley un colisión del
interés municipal y el regional, en la medida que en determinadas ocasiones
concurren la vocación de la Administración regional de cuidar del cumplimiento
de la Ley con la propensión que ésta tiene de ser ella misma, únicamente, quien
la lleve a su cumplimiento. Veamos los supuestos.
3.1.- LA ACTIVIDAD TURISTICA.
3.1.1.- Ordenación general de la oferta turística.
La Ley exige una autorización para al
ejercicio de actividades turísticas, previa a la concesión de la licencia de
edificación (art. 24.2) e independiente de la licencia de apertura; parece que,
con esta autorización, se obliga a los Ayuntamientos a condicionar el
otorgamiento de las licencias de edificación a la obtención de un permiso
previo de la Consejería:
Art. 24. Autorizaciones previas al ejercicio de
actividades turísticas reglamentadas.-
1.- El ejercicio de cualquier actividad
turística reglamentada requerirá, independientemente de la inscripción en el
Registro General de Empresas, Actividades y Establecimientos Turísticos, y
previa clasificación del establecimiento, en su caso, la correspondiente autorización,
cualquiera que sea su denominación, expedida por la administración turística
competente conforme a la normativa de aplicación.
2.- La autorización a que este artículo se
refiere, será previa a la concesión de la licencia de edificación, cuando ésta
proceda e independiente de la licencia de apertura de establecimientos y de cualesquiera
otras autorizaciones que fueran preceptivas por aplicación de la legislación
sectorial.
Esta norma afecta en cierta medida a la
autonomía municipal, y en concreto a las competencias del Alcalde, pues este
precepto y el art. 21.1.ll de la Ley 7/85, de 2 de abril, de Bases del Régimen
Local, no deben ser excluyentes: el Alcalde, si así lo disponen las Ordenanzas, es absolutamente
competente para otorgar la licencia por motivos urbanísticos, aún cuando ésta
no sea eficaz, en los supuestos del art. 178 Texto Refundido de 1976, sobre
Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por RD 1346/76 y del art. 4 Ley
Territorial 7/90, de 14 de mayo, de Disciplina Urbanística y Territorial (o en
los supuestos del Título V del Proyecto de ley de Ordenación del territorio de
Canarias) independientemente de que sea exigible la obtención de las
autorizaciones de otro orden. Son escasos, en nuestro ordenamiento, los
supuestos en que es preceptiva una autorización para el otorgamiento de la
licencia, y se ciñen a supuestos muy concretos e importantes (art. 23 de la Ley
16/85, de 25 de junio, de Patrimonio histórico artístico; art. 30 de la Ley
22/88, de Costas; art. 95 de la Ley 29/85, de Aguas; y pocos más)
3.1.2.- Condiciones generales para el desarrollo de la actividad turística.
La ley 7/95 ofrece una estimable
preocupación por la preservación de los valores medioambientales, y merecen ser
destacados la inclusión de condiciones que deben cumplirse para preservar bien
el medio ambiente (artículos 26, 27 y 29) bien la cultura canaria (artículo
28); existe también la previsión de un programa específico de conservación del
medio ambiente (artículos 52 al 56). Para ello, en espacios naturales
protegidos se requiere, además de un estudio básico de impacto ecológico, autorización
de la Consejería competente en materia turística previo informe vinculante
de la competente en materia de conservación de la naturaleza.(art. 27)
Art.
27.- Protección de espacios naturales.-
1. La realización de actividades
turísticas y la instalación de establecimientos para su desarrollo, en espacios
naturales protegidos o en áreas de sensibilidad ecológica catalogadas en
aplicación de la legislación de prevención del impacto ecológico, así como
cuando puedan resultar afectadas especies animales o vegetales declaradas protegidas,
requerirán, además de un estudio básico de impacto ecológico, autorización de
la Consejería competente en materia turística previo informe vinculante de la
competente en materia de conservación de la naturaleza.
Al otorgar tales autorizaciones, se
incorporarán a las mismas los condicionamientos destinados a la preservación
del medio ambiente.
2. Igualmente requerirán la autorización a
que se refiere el número anterior, las actividades turísticas a desarrollar en
sus zonas periféricas
Esta autorización tiene su evidente razón
de ser; no obstante, al aplicar este artículo, y en general al interpretar las
normas territoriales sobre evaluación del impacto ambiental, no debe olvidarse
la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 13/98, de 22 de enero, en
especial sus fundamentos jurídicos 7º, 8º y 9º (títulos competenciales), FJ 4º
(objeto de los estudios de impacto) y FJ 5º (actividades sujetas a evaluación
del impacto ambiental).
3.2.- ORDENACION DEL SUELO Y DEL TERRITORIO
El art. 35 de la Ley 7/95 regula lo
relativo a los 'Estándares relativos a la urbanización turística', y de nuevo
reaparece el conflicto interés local/regional, que desglosaremos en varios
frentes:
-
Como cuestión previa, no debe
olvidarse que es imprescindible poner en relación este artículo con la nueva
Ley estatal 6/98, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (BOE
del 14 de abril), pues ésta establece unos criterios de clasificación del suelo
que, como señala la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, de 20 de
marzo, la Administración del Estado está autorizada a fijar en cuanto conforman
lo que es el estatuto básico de la propiedad inmobiliaria.
-
Lo verdaderamente importante
a los efectos de nuestro estudio es que esta clasificación, luego concretada
por el planeamiento municipal, condicionará decisivamente el desarrollo de unas
zonas del Municipio en detrimento de otras y será el criterio determinante que decidirá la aplicación o no aplicación de
normativas sectoriales ajenas a la urbanística que pueden tener una incidencia
notable en el turismo[2].
Por ello, la intervención de la Administración regional o la insular (al
redactar el PIOT) debe cuidar mucho de respetar los intereses municipales y de
facilitar la intervención del Municipio en la adopción de decisiones; por
ejemplo, el proyecto de la Ley Canaria del territorio, de (Boletín Oficial del
Parlamento de Canarias nº 81, de 22 de junio de 1998), aunque preceptúa que la
competencia para la clasificación del suelo reside en el planeamiento
urbanístico, otorga el carácter de normas directivas (aprobadas por el Consejo
de Gobierno de la Comunidad Autónoma) a las determinaciones de áreas aptas para
usos turísticos y estratégicos (art.
16.3) y permite a los PIOT que procedan a clasificar ‘suelo urbanizable
estratégico’ o ‘suelo urbanizable turístico’ sobre terrenos previamente
clasificados como urbanizables o rústicos, o en los que no exista clasificación:
la constitucionalidad de este precepto, de nuevo si lo ponemos en relación con
la autonomía local, puede plantear dudas.
-
Cuestión conexa con las que
tratamos es la calificación del suelo, es decir, el destino que cabe dar a un
suelo determinado (residencial, industrial, turístico...), pues ello incidirá
directamente sobre el turismo, y ésta debe ser una decisión municipal en la
mayor medida posible.
-
Establece la Ley 7/95 que los
planes urbanísticos municipales ‘...declararán...’ (y no ‘...podrán declarar...’)
el uso turístico del suelo en zonas urbanas o urbanizables, y también podrán
declarar este uso en asentamientos rurales que habrán de estar delimitados
(art. 57): este planteamiento debe revisarse y adecuarse a los criterios de la
nueva Ley estatal del Suelo 6/98, en lo que ésta dispone respecto del suelo
rústico (o no urbanizable), por más que la Disposición Adicional Cuarta de la
Ley 6/98 permita un régimen especial para los territorios insulares[3].
3.2.1.- planes insulares de ordenacion territorial
La Ley 7/95 ha remitido a los respectivos
PIOT la regulación fundamental de las previsiones turísticas (art. 58), y hemos
de recordar que el preámbulo de la Ley 1/87, de 13 de marzo, reguladora de los
Planes Insulares de Ordenación, expresamente estableció que evitaba adoptar
para Canarias la fórmula de los Planes Directores Territoriales de Coordinación
por ‘...ser una figura de planeamiento y
de planificación económica, excesivamente compleja para que resulte operativo a
escala de isla...’; estableció en su Disposición Adicional única que ‘...las Disposiciones de la Ley sobre
Régimen del Suelo y Ordenación Urbana que regulan los Planes Directores
Territoriales de Coordinación serían de aplicación supletoria a lo dispuesto en
la presente Ley [ley 1/87]...'. De este modo, el legislador de 1987 (y el
legislador de 1998, en el proyecto de Ley del Territorio de Canarias) escogió
para Canarias, como figura urbanísticamente trascendental, los Planes Insulares
de Ordenación. La Ley 7/95 ha obligado a que éstos contengan preceptos
específicos de desarrollo turístico, e impone un contenido obligatorio de los PIOT (58.1 y 2) que no puede ser obviado
y que deberá desarrollarse con extremo respeto a los intereses municipales:
1.- previsiones
de desarrollo turístico.
2.- identificación
de atractivos y núcleos turísticos.
3.- capacidad
máxima de recepción de turistas.
4.- zona de
influencia.
5.- límites de
la oferta alojativa.
6.- previsiones
suficientes para zonas en que concurra alguna de estas circunstancias:
6.1. Tratarse
de zona o núcleo a rehabilitar, especialmente declarada.
6.2. Ser
zona mixta, donde la presencia de edificaciones turísticas pueda producir,
junto con otras residenciales o industriales, efectos aditivos.
6.3. Ser
zonas insuficientemente dotadas, donde la baja dotación de infraestructuras y
equipamiento no se corresponda con el número de camas turísticas.
Incluímos aparte dos observaciones, que
anotamos a los efectos de que puedan ser tenidas en los procedimientos
administrativos correspondientes y simplificar éstos por razones de economía
procedimental:
Por un lado, la Ley 7/95 ordena que,
previamente a la aprobación de los PIOT, se emita informe preceptivo (no
vinculante) de la Consejería del Gobierno de Canarias competente en materia
turística e informe previo del Ayuntamiento, ‘...independientemente del trámite de audiencia y dentro del mismo
plazo previsto para ésta...’ (art. 58.4): este informe es una tarea que se
superpone al trámite de audiencia que recoge el art. 10 de la Ley 1/87, de 13
de marzo, reguladora de los Planes Insulares de Ordenación.
En segundo lugar, creemos que, cuando se
exige informe de la Consejería competente en materia de turismo para la
declaración de uso turístico en los planes urbanísticos municipales (art.
57.2), y como ya es preceptivo el informe de la Consejería de Política
Territorial para Planes Parciales y Especiales, debería intentar evitarse la
duplicidad del trámite.
3.2.2.- planeamiento[4]. estandares urbanísticos
Con este epígrafe (Cap. 3º del Tít. II)
la ley 7/95 incluye su mayor parte de contenido urbanístico e introduce una
importantísima regulación en lo que se refiere a estándares urbanísticos, modificando los habituales sobre densidad y,
lo que es más trascendente (y discutible), haciéndolos excepcionables por la
Consejería (art. 33 a 35).
El planeamiento urbanístico municipal
deberá adaptarse no solo a los estándares mínimos de la Ley, sino también ‘...a los que complementariamente se establezcan
en su reglamento y en los Planes Insulares de Ordenación...’ (art.
33.1); esta obligación, que así planteada nos parece excesiva, alcanza incluso
al planeamiento vigente, pues la declaración de "zona turística" en
los Planes Insulares de Ordenación ‘...obligará
a los Municipios a adaptar su planeamiento general y, en su caso, sus proyectos
de delimitación de suelo urbano y las ordenanzas urbanísticas, para incorporar
las limitaciones, restricciones y obligaciones que deriven de tal declaración...’
(art. 59). Una interpretación literal de estos preceptos nos llevaría a dos conclusiones
peligrosas; por un lado, que al estar sujetos, en lo que se refiere a 'estándares
mínimos', al desarrollo reglamentario de la Ley, los instrumentos de planeamiento
municipales quedan en una situación de inseguridad jurídica que no es conveniente,
por lo que parece más procedente que la regulación de los estándares mínimos
quede recogida exclusivamente en la Ley. Por otro lado, que con las nuevas
disposiciones reglamentarias buena parte del territorio municipal puede quedar
en situación de fuera de ordenación, lo que, ciertamente, hace imprescindible
una regulación precisa de las situaciones transitorias.
La ley incorpora previsiones para los
supuestos de no adaptación, y determina que la Consejería podrá suspender la
vigencia de los Planes municipales y el otorgamiento de licencias (art. 60):
Art. 60.- Suspensión del
planeamiento urbanístico y de la concesión de licencias.
1. El
Gobierno de Canarias podrá suspender para su revisión y adaptación a las
exigencias de este Capítulo, la vigencia de los Planes insulares y de los
municipales.
Independientemente de lo que ya
manifestábamos en el apartado 2.2.-, relativo a la autonomía municipal, la redacción no
es acertada (y afortunadamente se corrige en el Proyecto de ley de Ordenación
del territorio de Canarias); debió tener la cortesía del 130 RDL 1/92 (o del
51.1 LS-76), que imponía una obligación menos rígida:
El órgano competente de acuerdo con la
legislación autonómica y, en defecto de ésta, el ejecutivo superior de
naturaleza colegiada de la Comunidad Autónoma, previa audiencia de las
Entidades locales interesadas, podrá suspender para su revisión, en todo o
en parte del ámbito a que se refieran, la vigencia de los Planes territoriales
de su competencia y de los municipales, en la forma, plazos y efectos señalados
en el artículo 102 para su revisión. En tanto no se apruebe el Plan
municipal revisado, se dictarán Normas Subsidiarias del planeamiento en
el plazo máximo de seis meses a partir del acuerdo de suspensión.
La ley también modifica estándares
urbanísticos[5] sobre densidad, que son incluso
excepcionables por la Consejería (art. 33 a 35). El planeamiento municipal definirá
la densidad máxima admisible en las parcelas destinadas a alojamiento turístico,
mediante un estándar mínimo que podrá oscilar entre 50 y 60 metros cuadrados de
solar por plaza alojativa, con arreglo a las circunstancias de dimensión y
densidad globales de la urbanización (art. 35.1); mediante criterios fijados
reglamentariamente, el Gobierno de Canarias determinará los supuestos en que,
sin aumento de la densidad global del estándar anterior, pueda además referirse
a través del planeamiento a una '...agrupación acotada de parcelas...’ en
beneficio de la provisión de dotaciones de ocio extraordinarias, de la creación
de entornos arquitectónicos de superior atractivo u otras circunstancias
análogas (35.2.b). Estos criterios reglamentarios fijarán también los módulos
dotacionales de aplicación a la urbanización turística (35.2.c) y los
estándares mínimos de infraestructura y servicios aplicables a la totalidad del
suelo turístico (35.2.f), si bien en lo que se refiere a las cesiones
obligatorias de suelo para dotaciones públicas se hace remisión expresa a la
legislación urbanística (aunque se adecúa su destino a la finalidad turística).
Sin embargo, el art. 34 de la Ley
contiene lo que parecen ser ‘reservas de dispensación’, abiertamente contrarias
a lo preceptuado en los artículos 134.1 RDL 1/92, 57.3 LS-76 ó 52.2 Ley 30/92:
no cabe, aunque sea motivadamente y con carácter excepcional, eximir del
cumplimiento de estándares a determinados proyectos, en perjuicio de otros que
no serán ‘beneficiados’ de esta dispensa, y también hay que considerar que el
principio de igualdad no debe permitir que sólo estén beneficiados los
proyectos de nueva construcción, puesto que, conforme con el art. 57.3 LS-76 ‘...Serán nulas de pleno derecho las
reservas de dispensación que se contuvieren en los Planes u Ordenanzas, así
como las que, con independencia de ellos, se concedieren...’.
En lo que respecta al segundo párrafo del
art. 34, relativo a la falta de resolución expresa, entendemos que debió
haberse hecho una remisión de carácter general a la Ley 30/92, con una
excepción del tipo de la que recoge el art. 23.2 RDL 1/92 (derogado por la Ley
6/98, si bien no fue declarado inconstitucional por la Sentencia del Tribunal
Constitucional 61/97, de 20 de marzo), que establecía sencilla y rotundamente
que '...En ningún caso se entenderán
adquiridas por silencio administrativo facultades urbanísticas en contra de
lo dispuesto en esta Ley o en la
legislación o planeamiento urbanísticos aplicables...'.
Art.
34.- Dispensa de estándares por razones de interés turístico-
A propuesta de la Consejería competente en
materia turística, el Gobierno de Canarias, motivadamente, con carácter
excepcional y por razones de interés turístico debidamente acreditado en el
expediente, podrá eximir del cumplimiento de los estándares de aplicación a los
proyectos de nueva construcción.
La falta de resolución expresa no dará
lugar, en ningún caso, a la dispensa del cumplimiento de los estándares de
aplicación.
3.2.3.- licencias
El análisis del Título IV nos obliga a
detenernos en el art. 60 Ley 7/95 y a reiterarnos
en lo que ya expresábamos en el apartado 2.2.-, en lo relativo a la autonomía municipal, o a lo
manifestado cuando hacíamos el comentario referente a la suspensión de la
vigencia de los planes: la Comunidad Autónoma no tiene una tan amplia facultad
de suspensión de licencias y planes urbanísticos . La regulación del art. 60 de
la Ley 7/95, choca frontalmente con la autonomía municipal y con los artículos
137 y 140 de la Constitución, y más si consideramos la brusca redacción del
precepto, que puede llevar a una peligrosa aplicación del mismo:
Art.
60.- Suspensión del planeamiento urbanístico y de la concesión de licencias.
1. El Gobierno de Canarias ....
2. De igual manera podrá suspender o, en
su caso, solicitar de los Ayuntamientos respectivos la suspensión del
otorgamiento de licencias, en las zonas a que se refiere el artículo 58.2 [zona
o núcleo a rehabilitar, zona mixta y zonas insuficientemente dotadas] hasta que
se produzca la adaptación del planeamiento municipal a las previsiones de los
Planes Insulares de Ordenación, en materia turística, o hasta la reforma de
éstos así como cuando motivos de interés turístico, debidamente acreditados lo
justifiquen.
La intención del artículo no es clara, y
por ello recordamos que esta facultad sólo permitirá la suspensión ex ante de acuerdos, puesto que en lo
que se refiere a la suspensión de acuerdos ya adoptados, la Comunidad Autónoma
deberá utilizar las vías ordinarias que la legislación de régimen local ha
previsto para ello (capítulo III del Título V de la Ley 7/85, de 2 de abril, de
Bases del Régimen Local; art. 63 y siguientes), y su facultad sólo alcanza a la
impugnación de los mismos ante la jurisdicción contencioso administrativa, pues
sólo el Delegado el Gobierno, y únicamente en los supuestos en los que se
atente gravemente contra el interés general de España (art. 67), tiene la
facultad de suspensión de la eficacia de actos o acuerdos de las Entidades
Locales.
El art. 102 RDL 1/92 (declarado
inconstitucional por la STC 61/97, de 20 de marzo) sólo reconocía la facultad
de suspensión del otorgamiento de licencias (no de suspensión de acuerdos) a
‘...los órganos competentes para la aprobación inicial y provisional de
los Planes Generales Municipales, Normas Subsidiarias del planeamiento
municipal, Planes Parciales, Especiales o Estudios de Detalle...’, es decir, no
otorgaba una facultad o potestad de suspensión de carácter general para todo
tipo de instrumentos de planeamiento, potestad que únicamente se permitía
'...con el fin de estudiar su formación o reforma...'. Debería recortarse el
ámbito subjetivo y material de esta facultad de suspensión de modo que, por un
lado, se refiera, sólo, a aquellos instrumentos de planeamiento en los que la
Comunidad Autónoma intervenga y, por otro lado, que la suspensión se lleve a
cabo únicamente con el fin de estudiar la formación o reforma de los mismos.
La Sentencia del Tribunal Supremo de 29
de junio de 1993 (Sala 3ª, Sección 5ª, Az. 4895/93), que se remite a las
Sentencias del Tribunal Supremo de 20-2-1991 y 3-6-1992, dispone en su
Fundamento Jurídico Segundo lo que literalmente se transcribe:
‘..., la
competencia para otorgar licencias reside en los Ayuntamientos de
acuerdo con las previsiones de la Ley del Suelo, los Planes de Ordenación
Urbana y Programas de Actuación Urbanística y, en su caso, las Normas
Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento, y mediante el procedimiento
prevenido en la legislación de Régimen Local (art.. 178 y 179 de la Ley del
Suelo), ... puesto que aquí no nos encontramos en presencia de una
competencia compartida sino exclusiva de los Ayuntamientos;....’
Un inciso para incluir un comentario
respecto del art. 61, que establece una previsión que parece haberse
introducido para dotar de un mayor rigor y de una mayor dureza a la Ley, pues
dispone que:
Art.
61.- Condicionamiento de licencias
Las licencias
de cualquier tipo que hayan de concederse en las zonas a que se refiere el
artículo 58.2 [zona o núcleo a rehabilitar, zona mixta o zonas
insuficientemente dotadas] o en suelo calificado como de uso turístico, habrán
de otorgarse de conformidad con el planeamiento y con las previsiones de esta
Ley, sin lo cual serán nulas.
Entendemos que este precepto, tal y como
se redacta, parece innecesario, pues es obvio que será nula una licencia
contraria al planeamiento y a las previsiones de una Ley; además, en ningún
caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de
la legislación o del planeamiento urbanístico (242.6 RDL 1/92, en vigor tras
las STC 61/97, de 20 de marzo, y declarado vigente por la Ley 6/98, de 13 de
abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones)
3.3.- infraestructuras TERRITORIALES y servicios públicos
En cuanto a la regulación de las
infraestructuras y los servicios públicos (artículos 57 al 67) se produce un
importante defecto de los que anotábamos al principio de este trabajo y es que
la ley prevé regulación, pero realmente no la incluye, para los mismos. No
existe una ordenación detallada de infraestructuras, aunque la ley intenta
ofrecer los medios jurídicos para que el planeamiento insular y municipal dote
a las zonas turísticas de las infraestructuras suficientes; es materia que
debería desarrollarse más complejamente en esta Ley, en directa relación con la
regulación que de los sistemas generales y las dotaciones locales[6]
recoja la nueva Ley Canaria del Territorio.
Por ejemplo, la ley propone la creación
de ‘entidades colaboradoras de conservación’ (art. 64), presumiblemente con la
finalidad de coordinar la actividad de ‘...cualquier
operador que desarrolle actividades en dicho suelo...’, pero resta por
establecer el régimen jurídico a que hayan de someterse dichas entidades, que
se ha remitido a desarrollo reglamentario; habrá de determinarse si son entes
de naturaleza pública o administrativa, si bien entiendo preferible que actúen
al modo de las Junta de Compensación de las Unidades de Actuación, es decir,
con naturaleza administrativa ‘...sólo cuando actúen en lugar de la
Administración...’.
3.3.1.- servicios públicos obligatorios[7]
El art. 26 de la ley 7/85 determina los
servicios que, obligatoriamente, deberán prestar los distintos Municipios:
Artículo 26.
1. Los Municipios por sí o asociados
deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:
a) En todos los Municipios: Alumbrado
público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento
domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de
población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas.
b) En los Municipios con población
superior a 5.000 habitantes, además: Parque público, biblioteca pública,
mercado y tratamiento de residuos.
c) En los Municipios con población
superior a 20.000 habitantes, además: Protección civil, prestación de servicios
sociales, prevención y extinción de incendios, instalaciones deportivas de uso
público y matadero.
d) En los Municipios con población
superior a 50.000 habitantes, además: Transporte colectivo urbano de viajeros y
protección del medio ambiente.
2. ...///...
3. ...///...
Parece que con esto, el régimen de
servicios obligatorios de los Municipios queda establecido y definido, pero el
Preámbulo de la ley 7/95 (ap. 3.k) reconoce como ‘contenido esencial’ de la
misma ‘...La creación de servicios
obligatorios en los municipios turísticos, para los que se sientan las bases
del estatuto jurídico propio, previsto en el artículo 30 de la Ley 7/1985, de 2
de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y en la Disposición
Adicional Cuarta de la Ley Territorial 14/1990, de 26 de julio, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias (Disposición Adicional
Segunda)....’. Con base, pues, en el art. 30 de la Ley 7/85, que permite
que 'Las Leyes sobre régimen local de las
Comunidades Autónomas en el marco de lo establecido en esta Ley, podrán
establecer regímenes especiales para Municipios ... que reúnan otras
características que lo hagan aconsejable, como su carácter histórico-artístico
o el predominio en su término de las actividades turísticas ...', la Ley
7/95 obliga a la prestación de servicios públicos municipales (ver ep. 2.3.1.-), obligatorios bien en los núcleos turísticos, bien
en los Municipios o bien en zonas turísticas.
Independientemente de lo establecido en
los art. 148.1.2 y 149.1.18 de la Constitución, en función de los cuales la
Administración competente para crear servicios obligatorios nuevos será la
Administración del Estado, entendemos que no existe obstáculo para que la Ley
7/95 pueda ampliar esta lista servicios obligatorios, distintos de los que la
propia LRL denomina en el art. 26 'servicios públicos mínimos', que estén
directa y estrechamente relacionados con las actividades turísticas, pero habrá de habilitar las
medidas fiscales y dotaciones financieras necesarias para su prestación, pues
parece que, de no hacerse así, se estén llevando a cabo delegaciones de
competencias encubiertas; la condición de Municipio turístico generará
obligaciones y cargas que se sumarán a los servicios obligatorios que han de
prestar según la población residente del mismo, por lo que habría que
plantearse:
- hasta qué punto dispone el Municipio de financiación para ello.
- en qué medida dicha financiación habrá de provenir directamente de
la industria turística.
- de qué modo se ve beneficiada la economía de los Municipios
colindantes o, incluso, la de la isla y la de la Comunidad Autónoma (a los
efectos de repartir las cargas).
En la línea del art. 19 de la Ley 19/94,
de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, al
cual remite el art. 10 de la Ley 7/95 a propósito del Plan regional de infraestructuras
y Plan sectorial de materia turística, el turismo debe ser considerado como
‘sector estratégico de la economía canaria’, y ya que la Ley 7/95 impone a los
Municipios la dotación de unos servicios mínimos obligatorios ello implica que,
en buena medida, la Comunidad Autónoma está obligada a dotar a los Municipios afectados
de las medidas financieras y fiscales necesarias para la prestación de los
servicios públicos obligatorios.
3.3.2.- Gestion de los servicios
Tres precisiones cabría indicar de una
lectura detenida del art. 4:
- el apartado 1.a, dispone que ‘...Las
Administraciones públicas de Canarias con competencia en materia turística son:
a) La Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias; b)
Los Cabildos Insulares; c) Los Ayuntamientos canarios...’. El detalle del
subrayado (que es mío) del epígrafe a) es una expresión que no se recoge en los
epígrafes b) y c) siguientes; quizás el legislador quiso establecer una
precisión que debiera ser aclarada, pues no debe existir diferencia entre unas
u otras Administraciones.
-
En el apartado 2 se hace una
concreción que tiene una importancia indudable: ‘...Las competencias ..podrán ser ejercidas, cuando supongan la prestación
de servicios, a través de empresas públicas con forma societaria ....’.
Esto supone una doble limitación que no debiera ser inobservada: la prestación
de servicios requiere sociedades. El legislador lo ha dicho bien claro.
-
En el apartado 1.d), se da
una posibilidad notablemente más amplia para el ejercicio de la competencia, al
permitir que la tengan, '...para la gestión del sector público turístico...',
los organismos autónomos y entidades de Derecho público (lo cual no es
una novedad).
Además, el art. 29.2
permite establecer ‘...conciertos con las
empresas turísticas mediante los cuales éstas contribuyan al mantenimiento de
los espacios públicos [de las zonas turísticas] en condiciones adecuadas...’; entendemos que si este permiso es
para los Municipios no va más allá de los habituales sistemas de gestión mixta
o indirecta de los servicios públicos que ya recoge la legislación local (art.
85.4 Ley 7/85, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local), por lo que si la
intención del legislador fue otorgar una autorización especial debe redactarse
de manera distinta.
4. Estatuto del Municipio turístico[8]
4.1.- Antecedentes
La propia Ley (DA 2ª) impone al Gobierno
de Canarias mandato para confeccionar el Estatuto de los municipios turísticos,
‘...de conformidad con lo previsto en el
articulo 30 de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local y en la
disposición adicional cuarta de la Ley 14/1990, de 26 de julio, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias...’; el primero de
dichos artículos, que ya hemos visto, es el que permite que las Leyes sobre
régimen local de las Comunidades Autónomas establezcan regímenes especiales
para Municipios con predominio en su término de las actividades turísticas.
En otras Comunidades Autónomas, se
aprovechó la propia Ley territorial de régimen local para regular el régimen de
los Municipios turísticos; así, la
Ley catalana 8/87, de 15 de abril, municipal y de régimen local (BOE nº 122, de
22 de mayo), desarrolla en su artículo 69 y siguientes el tratamiento de los
regímenes municipales especiales:
Articulo
72.
1. Tendrán la consideración de municipios
turísticos aquellos en los que por afluencia estacional, la media ponderada
anual de población turística sea superior al número de residente, y el número
de alojamientos turísticos superior al número de viviendas de residencia
primaria.
2. Sin perjuicio de los servicios mínimos
establecidos con carácter general, los municipios a que se refiere el apartado
1 prestarán también los siguientes:
a) La protección de la salubridad pública y la higiene en el medio
urbano y natural y en las playas y costas.
b) La protección civil y la seguridad ciudadana.
3. Los municipios turísticos prestarán
asimismo los servicios mínimos que les correspondan de acuerdo con la población
que resulte de sumar el número de residentes con la media ponderada anual de población
turística. También podrán establecerse
otros servicios complementarios, en el marco de lo establecido por el artículo
63, en función de sus necesidades; estos servicios podrán prestarse temporalmente,
de acuerdo con las épocas de afluencia turística.
4. ...///...
5. ...///...
6. ...///...
En Canarias, la cuestión se reguló (o,
más bien, se citó) en la Ley territorial 8/86, de 18 de noviembre, y no sufrió
modificaciones esenciales con la mencionada disposición adicional cuarta de la
Ley 14/1990, de 26 de julio, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas de Canarias:
El Gobierno de Canarias elaborará los
estudios pertinentes en orden al posible establecimiento de regímenes
especiales en los Municipios que por su carácter histórico-artístico, o el
predominio de sus actividades turísticas ... requieran una ordenación
específica.
4.2.- La regulación en la Ley 7/95
La regulación definitiva establecida por
la Disposición Adicional 2ª de la Ley 7/95 viene a disponer que el Estatuto de
los municipios turísticos, se elabore sobre la siguientes bases:
‘...
a)
En ellos el dominio público y los servicios públicos tendrán una orientación
turística expresa, de conformidad con lo previsto en la presente Ley.
b)
Se reconocerán las medidas fiscales y de financiación que permitan la prestación
de servicios con la calidad suficiente.
c)
Se prestará especial atención a la identificación de sus núcleos turísticos y a
la conservación y diversificación de sus atractivos, sean de tipo natural o
urbano.
d)
Los núcleos turísticos separados del casco urbano, tendrán una organización
complementaria donde se posibilite la más amplia y efectiva participación ciudadana.
Los
barrios identificados turísticamente tendrán, asimismo, su organización
complementaria mediante la creación de los órganos previstos en la Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias para la gestión
desconcentrada y la participación ciudadana, debiendo, en todo caso, crearse un
Consejo de barrio, si no existiese, y un Consejo del sector turístico.
En
todo caso se establecerá la participación en dicho Consejo de las organizaciones
empresariales y sociales más representativas del sector...’.
De las cuestiones más interesantes, y más
inteligentes, que nos encontramos en esta disposición adicional son los
párrafos segundo y tercero del apartado d), en lo que se refiere a la gestión
desconcentrada, los órganos propios y la participación ciudadana, empresarial y
de entidades sociales. Creemos que merece una especial atención y una
regulación detallada, por los eventuales problemas que pudieran derivarse de
una declaración que, obligadamente, ha tenido que hacerse en términos genéricos e
indeterminados.
4.3.- la definición del Municipio turístico
Pero el asunto más importante del
Estatuto es la definición de ‘Municipio turístico’; es un concepto que la Ley
no define, y se ha perdido la mejor oportunidad para hacerlo: la Disposición
Adicional Segunda remite al Estatuto de los municipios turísticos, ‘...que
habrá de desarrollarse en forma de proyecto de Ley...’.
La Comisión Ejecutiva de
la Federación Canaria de Municipios que, reunida en Arucas el 3 de marzo de
1996, estudiaba el Proyecto de Ley reguladora del Estatuto de los Municipios
turísticos de Canarias, adoptó el acuerdo de entregar una contrapropuesta al
respecto que fijaba dos criterios para la calificación de Municipios
turísticos: en primer lugar, indicaba que tendrían la consideración de
Municipios turísticos aquellos ‘...en los que la media ponderada anual de
población turística sea superior al número de residentes, o el número de
alojamientos turísticos sea mayor que el número de viviendas de residencia
primaria...’; en segundo lugar, también tendrían la consideración de Municipio
turístico aquellos ‘...que alberguen valores naturales, paisajísticos
sobresalientes o monumentos, sitios y conjuntos de interés histórico y
patrimonial...’. Esta definición es similar a la de
la Ley catalana 8/87, de 15 de abril, municipal y de régimen local que
anteriormente veíamos, pero tiene la
agudeza de incluir entre los Municipios turísticos los que abarca en el segundo
grupo.
En cualquier caso, no debe olvidarse que
la Ley utiliza, más que el término ‘Municipio turístico’ los conceptos ‘zona
turística’ y ‘núcleo turístico’, definidos en el Preámbulo de la Ley (ap. 3.k in fine); no ha de perderse de vista que
éstos son conceptos que no se corresponden con el de Municipio turístico; obsérvese que pueden existir ‘zonas turísticas’
(ámbito mayor que el Municipio) y ‘núcleos turísticos’ (ámbito menor) en
Municipios que no tengan el carácter de Municipio turístico:
’...La Ley alude también en ocasiones, a
servicios que deben ser prestados en ‘zonas’ o ‘núcleos’ turísticos, cuyos
conceptos [sic] no se identifican con el municipio turístico, pudiendo
existir aquéllos en municipios que no tengan este carácter [el subrayado es
mío].
Además el ‘núcleo’ representa un ámbito
geográfico menor que el municipio: un enclave concreto dentro de éste; y la
‘zona’, un área más extensa que el municipio, empleando la Ley este último
concepto allí donde parece oportuno que los servicios se comarcalicen o mancomunen...’
El Proyecto de Ley para la elaboración de
la Ley 7/95 utilizaba insistentemente en su articulado parámetros
cuantitativos (tener 5.000 camas turísticas) como criterio para considerar a un
Municipio como turístico, y debe criticarse tal decisión (luego erradicada) en
cuanto tales criterios no definen con precisión la cualidad turística de un
Municipio, además de que, por otra parte, pueden existir Municipios que no
lleguen a dicha cifra pero dispongan de potencialidad para alcanzarla; el concepto
debe definirse por criterios objetivos y creemos que debe darse una
calificación individualizada por vía de decreto. Por ejemplo, la Orden de 13-6-1980, de ’Declaración de territorios
de preferente uso turístico’, utiliza como criterios básicos la existencia de
recursos turísticos capaces de generar corrientes de turismo residencial, la
oferta ya consolidada de alojamientos turísticos o las disponibilidades de
suelo urbanizado con tal destino, y aún así, habrá de sopesarse adecuadamente
el manejo de tales criterios en cuanto que la concurrencia de una gran cantidad y calidad de recursos
turísticos puede no conllevar necesariamente una gran oferta alojativa.[9]
El Dictamen 3/94, de 27
de mayo, del Consejo Económico y Social sobre el Proyecto de Ley de ordenación
del turismo, estimaba la conveniencia de incluir, como elemento complementario
(no único) para la determinación de Municipios que hubieran de participar en
Conferencias sectoriales y Planes Regionales, ‘...aquéllos cuya población
flotante represente al menos 1/5 de la población total...’.
El acuerdo de la Comisión
Ejecutiva de la Federación Canaria de Municipios que reproducíamos al principio
de este apartado, resolvió entregar la contrapropuesta que antes indicábamos y
que fijaba dos criterios para la calificación de Municipios turísticos: en
función de la media ponderada anual de
población turística y en función de los valores naturales, paisajísticos,
históricos y patrimoniales.
Añadiría por mi parte que
debe tenerse en cuenta que es posible que existan Municipios que, aunque no
merezcan la calificación de Municipios turísticos, o no tengan unos atractivos
medio-ambientales o histórico-artísticos sobresalientes, pueden precisar de
servicios municipales derivados del régimen de visitas turísticas.
El profesor SARMIENTO
ACOSTA[10] señala que para la definición del Municipio
turístico ‘...es preciso escoger los criterios en virtud de los cuales puede
calificarse un Municipio como tal...’, y escoge dos variables que ya indicamos
(población, alojamientos...) y otra más de extremo interés: el destino de los
servicios públicos. Se refiere con ello a que los servicios públicos (parte de
ellos) habrán de tener una orientación turística expresa.
Ofrecemos un cuadro de los criterios
indicados hasta ahora que nos permitirá compararlos y apreciar cuáles son las
diferencias entre ellos, en realidad pocas, y la importancia de lo aportado por
cada una de ellas:
1)
Proyecto de Ley 7/95;
parámetros cuantitativos............... camas
turísticas
2)
Orden de
13-6-1980; criterios objetivos:
a) ........................ existencia de
recursos turísticos
b)................................... alojamientos
turísticos
c)........................ disponibilidad
de suelo urbanizado
3)
Consejo
Económico y Social:................................ población
flotante
4)
Federación
Canaria de Municipios:
a).............. media ponderada anual de
población turística
b)................................... alojamientos
turísticos
c).... valores naturales, paisajísticos,
conjuntos históricos
5)
Sarmiento
Acosta:
a)................................................. población
b).............................................. alojamientos
c)........................ destino de los
servicios públicos.
4.4.- medidas fiscales, administrativas y financieras
La Ley 7/95 reconoce que la cuestión
(problema) principal en esta clase de Municipios es la regulación de medidas
fiscales, administrativas y financieras para el establecimiento de los
servicios públicos adecuados en dos clases de Municipios: a) por una parte, en
aquellos Municipios en los que la existencia de una gran planta turística
alojativa provoca una gran afluencia estacional de población transeúnte que
genera obligaciones y cargas específicas para los Ayuntamientos; b) por otra
parte, en aquellos Municipios destacados por la relevancia de valores
naturales, paisajísticos o histórico-artísticos que conllevan tanto la
obligación de mantener éstos como la limitación al uso de inmuebles y terrenos
(Del texto de la contrapropuesta de ‘Proyecto de Ley reguladora del Estatuto de los Municipios turísticos de
Canarias’ entregado por la Comisión Ejecutiva de la Federación Canaria de
Municipios a la Viceconsejería de Turismo).[11]
En el ya citado Dictamen
3/94, de 27 de mayo, del Consejo Económico y Social se aconseja que el Turismo,
como ‘...sector estratégico de la economía de Canarias...’, disponga (y con
urgencia, añadimos) de una norma específica, con rango de Ley, que prevea la
financiación de todas las actuaciones que se exigen a los Municipios, por lo
que la aprobación del Estatuto de los Municipios turísticos, si además de
derechos va acompañado de obligaciones, requerirá, igualmente, de medidas financieras
y de regulación fiscal específica que habrá de recogerse en la ley que apruebe
dicho Estatuto, sin olvidar que el reparto de los fondos obtenidos deberá
dirigirse a un reparto equilibrado entre todos los Municipios e Islas, pues el
repetido Estatuto no habrá de ser una regulación limitada de los Municipios
beneficiados (o afectados) por el turismo, sino de ‘...regular y fomentar la
acción municipal en el conjunto de los territorios insulares, para que esta se
oriente a conseguir el mejor funcionamiento de los servicios públicos
municipales que inciden sobre el sector turístico...’
4.5.- La situacion actual
La información que se recibe ahora de las
Administraciones públicas estatal y regional, en agosto de 1998, es que la
Administración regional afirma que es necesaria la aprobación inmediata del Estatuto de los Municipios turísticos; por parte
de la Administración del Estado, se promete un mayor grado de autonomía
municipal y la aprobación de los instrumentos necesarios. Si ello es cierto, se
requiere la participación de las Administraciones Locales en ambas actuaciones,
pero de un modo real, y se exige el respeto de la autonomía municipal y el
desarrollo, mediante las normas legales necesarias, de las previsiones del art.
137 de la Constitución, para llegar a una redistribución competencial que sea
más nítida y, sobre todo, menos ambigua, de la que existe actualmente.
5. conclusiones
Apuntamos a continuación una serie de
conclusiones, que no pretenden ser una solución a los problemas del turismo en
Canarias, sino ideas que se nos han ido ocurriendo a medida que estudiábamos la
Ley 7/95; son, más bien, consecuencias derivadas del cumplimiento de la propia
Ley en el marco de un ordenamiento complejo.
1.
Ideas
para el Estatuto de los Municipios turísticos
1.1.
Absoluta coordinación entre
las Administraciones intervinientes en la actividad turística.
1.2.
Gestión desconcentrada, órganos
propios y participación ciudadana, empresarial y de entidades sociales;
organización local complementaria y entidades locales menores en los núcleos
turísticos separados del casco urbano.
1.4.
Regulación de medidas
fiscales, administrativas y financieras para el establecimiento de los
servicios públicos adecuados.
1.5.
Haría falta incluir, aunque
sea reglamentariamente, una regulación que coordine la existencia de
urbanización turística (con servicios), vivienda pública y privada y
urbanización marginal; en lo que se refiere al parque de viviendas merece
especial atención la consideración de que, si bien muchas de las viviendas
existentes en los núcleos turísticos son residencias de carácter secundario y
están desocupadas, no por ello debe olvidarse que las residencias ocupadas y de
carácter primario merecen una especial atención y tienen derecho a todos los
servicios públicos (y los mejores): es evidente que en los Municipios de
marcado carácter turístico la especial atención que se ofrece al sector
terciario (y a la construcción, por su evidente relación con el turismo)
produce el abandono de otros sectores y servicios.
1.6.
Regulación de las dotaciones
complementarias y de los servicios que, sin tener una relación directa con el
turismo, afecten a éste.
1.7.
Normas, y medidas más
concretas e inmediatas, que permitan la exclusión de ubicaciones inadecuadas,
aún fuera de los espacios protegidos.
2.
Medidas
de la ley 7/95 que exigen especial atención
2.1.
Cuidar que los PIOT
contemplen el ‘contenido turístico’ previsto; existe en la ley una densa y
completa regulación del contenido turístico de los PIOT, que no debe omitirse.
2.2.
No olvidar las medidas de
protección de medio-ambiente que la propia Ley establece; es apreciable el
esfuerzo del legislador para la defensa del medio ambiente y la cultura
canarias.
3.
Defectos
y carencias de la ley 7/95
3.1.
El legislador autonómico se
irroga competencias que pueden incidir sobre las municipales, afectando así la
autonomía municipal. El legislador autonómico, al fijar los criterios
reglamentarios, y el ejecutivo autonómico al aplicarlos, debe respetar la
autonomía municipal.
3.2.
Falta una definición de las
distintas clases de turismo posibles.
3.3.
Sería deseable una regulación
de los Municipios sin planeamiento, pues si sabemos que la voracidad de la
urbanización turística implica que existan fincas que entran en la urbanización
por medio de un Plan Parcial pero sin programar, debería protegerse el suelo de
dichos Municipios.
3.4.
La ley recoge demasiadas
preceptos dispersos a los efectos de obtención de autorizaciones; en virtud del
principio de eficacia sería deseable una simplificación de los trámites y, de
ser posible, la definición de un procedimiento de otorgamiento de
autorizaciones, sobre todo para concentrar éstas.
4.
Instrumentos
normativos
4.1.
Coordinación de los elementos
urbanísticos de la ley 7/95 con la nueva Ley canaria del territorio y la Ley
6/98, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.
4.2.
Aseguramiento de coordinación
con los planes locales.
4.3.
Redacción del Plan regional
de Infraestructuras y del Plan Sectorial previstos.
4.4.
Redacción de los instrumentos
normativos reglamentarios que la ley prevé para su desarrollo.
4.5.
Se hace imprescindible,
aunque ello no sea competencia del legislador canario, la regulación del
régimen de multipropiedad (proyecto de ley sobre 'derechos de aprovechamiento
por turno de bienes inmuebles', nº 80/13, nº expediente 121/000076, publicado
en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Sección del Congreso de los
Diputados, de 17 de julio de 1998)
6. bibliografia
DE ASIS ROIG, AGUSTIN; “Régimen
urbanístico del suelo e instrumentos de intervención en el mercado inmobiliario en
el Proyecto de legislación urbanística canaria”, Nueva legislación del Suelo; Ed. Centro Superior de Estudios ICSE,
entidad delegada de la Universidad Alfonso X El Sabio; Santa Cruz de Tenerife;
enero 1998.
DE LA CUETARA MARTINEZ, JUAN MIGUEL; “Ideas para la reforma
del ordenamiento turístico en Canarias”, Revista Canaria de Administración pública
núm. 11 (pág. 27), núm. 12 (pág. 11) y núm. 13 (pág. 11); 1990.
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[1] SOSA WAGNER,
FRANCISCO; LAL, pág. 3213
[2] DE SOUZA
IGLESIAS, ANDRES; AULT, pág. 152
[3] DE ASIS ROIG,
AGUSTIN; RUS, pág. 219
[4] Para que el
lector tenga una visión genérica de los nuevos instrumentos de planteamiento de
la Ley del territorio de Canarias, de próxima aprobación, nos remitimos a dos
excelentes estudios de DE SOUZA IGLESIAS (AULT, pág. 154), sobre instrumentos
de planeamiento de la nueva Ley de Ordenación del Territorio, y de JIMENEZ DE
CISNEROS (IOTU, pág. 249), sobre instrumentos de ordenación territorial en el
Proyecto de Ley del territorio de Canarias. Debe consultarse también DE LA
CUETARA MARTINEZ, JUAN MIGUEL, RCAP nº 11, pág. 80
[5] DE LA CUETARA
MARTINEZ, JUAN MIGUEL, RCAP nº 11, pág. 76; ver propuestas en pág. 86
[6] DE ASIS ROIG,
AGUSTIN; RUS, pág. 213,
[7] DE LA CUETARA
MARTINEZ, JUAN MIGUEL, RCAP nº 11, pág. 78 y RCAP nº 13, pág. 19.
[8] DE LA CUETARA
MARTINEZ, JUAN MIGUEL, RCAP nº 13, pág. 17
[9] VARIOS AUTORES,
bajo la dirección de ANTONIO PEDROSA PADILLA; Dictámenes para ‘La declaración
de Santiago del Teide como Municipio turístico’ y para ‘La declaración de Valle
Gran Rey como Municipio turístico’.
[10] SARMIENTO
ACOSTA, MANUEL; EMT
[11] VARIOS AUTORES;
‘Informe y propuesta de proyecto de ley reguladora del estatuto del municipio
turístico y de medidas fiscales y financieras especiales por razones de interés
turístico’.
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